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税收公平原则:拔鹅毛的艺术

发布时间:2018-12-28 作者:菏泽税务局 来源:菏泽税务局 浏览次数:

关于公平,有一个故事:假如一个团队有10个人,他们相约去郊游野炊,整个活动需要大约1000元经费,如何筹集这部分资金呢?大家七嘴八舌,议论起来。首先有人出了个简单主意,按“平均原则”负担,也就是每人100元。很快有人反对,首先是女士们觉得不公平,因为她们觉得她们不吃肉,又不喝啤酒,感觉花100元不公平,她们认为应按“受益原则”负担,男士们应多交一点钱,因为他们的花费更大一些。但对这个提案又有疑义,小伙子们觉得这样做也不公平。因为他们觉得虽然他们能吃能喝,但他们收入水平较低,他们认为不应简单地按受益原则,而更应按“能力原则” 负担。大家觉得,最科学的办法应该兼顾到以上几个原则才是真正意义上的公平。

从某种意义上说,税收分配具有同样的道理,公众在享受国家所提供的和平环境、安宁秩序、发达交通等公共服务时应向国家交付一定的费用,以弥补国家提供公共服务的经济成本,这就是税收。如何确定收税制度呢?平均分配肯定不是一个好办法,因为仅按受益原则分配或仅按能力原则分配都不是一个好办法,只有兼而有之,才是公平分配的理性选择。法国财政大臣科尔伯特曾说过:“课税的艺术犹如拔鹅毛,既要多拔毛,又要鹅不叫或少叫。”这就要求征税必须公平。

公平,无论是作为一种意识形态,还是作为一种治税方略,都可以说源远流长。尽管自古以来就几乎没有人反对公平,但由于种种原因,人们对公平的理解却千差万别。

在中国古代税收思想中,税收公平表现在两个方面:一是强调国家征税要合乎道义。孔子说:“义然后取,人不厌取”。“有君子之道,其使民也义“(《论语》)。强调“义”,就是要行仁政、轻徭薄赋。二是强调征税应做到均平合理,《周礼》提出,“以上均之法辩五物九等,制天下之地征”。均平地税,核心在于辨别地方贫瘠的基础上,制定土地税则,按负税能力征税,做到“贫者轻,富者重、田多者重、田少者轻、然后为均平也”(《海瑞集》)。 这都体现了税收的公平原则。

西方谈论公平,主要是在公平与效率的权衡中,更多追求效率,为保证效率,在强调机会均等的基础上,要求政府弥补市场缺陷所造成的收入不公平,实现以平等为特征的公平。在英文里,“公平”有两个单词:一是Justice,词义为正义、正当、公正、合理、公道等,二是Equality,词义为:同等、平等、均等、均衡、合理等。因此,西方经济学家的公平更侧重于Justice,强调机会均等,崇尚的是效率,中国传统文化中的公平更近似于Equality,强调结果均等。

从经济学意义上说,衡量税收公平原则的标准有二:一是受益原则。根据纳税人从政府提供的公共物品中受益的多少,判定其应纳税多少和税负是否公平,受益多者应多纳税,反之则相反。由于该说,按市场平等交换的观点,把纳税多少、税负是否公平同享受利益的多少相结合,因此又称为“利益说”。二是能力原则。根据纳税人纳税能力来判断其应纳税额的多少和税负是否公平,纳税能力强者即应多纳税,反之则相反。由于该说侧重于把纳税能力的强弱同纳税多少、税负是否公平相结合,因此又称为“能力说”。根据上述标准,税收公平原则主要内容包括普遍征税、平等课征和量能课税三方面具体内容:

普遍征税是税收公平的第一层次,表现为“税法面前人人平等”,反映税法的形式正义问题,也就是“法律面前人人平等”的平等价值观在税收中的直接体现。其具体内容在于强调国家征税面要宽、纳税人要普遍。

平等课征是税收公平的第二层含义,体现税收实质正义,其公平价值表现为征税公平,即国家在税法中制定什么样的标准征税对纳税人来说才是公平的,也就是传统理论中通常所说的税法公平问题。19世纪后期,德国阿道夫·瓦格纳(Adolph Wagner)将税收原则归结为“四项九端原则”,其第三项就是“社会正义原则”,要求根据纳税能力大小课税,税收负担力求公平合理,国家征税要使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应,并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡,这就是税收的横向公平。横向公平是指经济能力相同的人应缴纳相同税收。

量能课税是税收公平的第三层次,其基本要求是税收实现纵向公平。在市场经济条件下,有人出奇地富有,而其他人却每天靠几元钱生活。其中原因很复杂。既有财产差别,即收入差别是由拥有财产的多寡造成的,也有个人能力差别和教育与训练差异。《圣经》上说,“贫穷,你将永远伴随着人们。”贫穷意味着什么?意味着一个富人的猫喝到的牛奶,也许正是一个穷人的孩子维持健康所必须的。然而这又不是市场的罪过!因为市场机制总是按照价值规律把物品交给出价最高的人,这说明市场机制会可能产生极大的不平等:如果一个国家花费在宠物上的支出高于花费在给穷人以教育上的钱,这是收入分配的缺陷!这是市场机制无法避免的缺陷!

物品是没有情感的,它仅追随货币选票。面对政治上或道德上都不能接受的结果,需要政府通过再分配政策采取措施来改变这个结果。政府如果需要减少收入分配不平等,一般可通过征税来实现,通过累进税制对富人多征税,对穷人少征税或不征税,另外可建立转移支付制度,为低收入者提供医疗、食品和住房补贴等。

想象一下,如果没有政府的收入分配政策,市场使富人越来越富,穷人越来越穷,当穷人愈来愈多时,富人是不是还可以永久地富下去?邓小平同志说“我们要鼓励一部分人先富起来”,就是指要充分运用价值规律的作用,发挥市场机制的作用;而他又说:“我们的目标是共同富裕”,难道不是指要缩小收入分配差距吗?从这个角度看,社会主义目标的最终实现,还有来赖于税收公平原则来实现,这里所说的公平原则,其实就是税收的纵向公平原则。

从理论上分析,税收纵向公平是指经济能力不同的人应缴纳数额不同的税收。事实上,所谓的税收纵向公平就是指税法对不同收入水平(支付能力)的纳税人的收入分配应如何干预才是公平的。以累进税率和比例税率为例,二者区别在于前者可使高收入者负担比低收入者更高比例的税额,从而在再分配中影响高、低收入者之间在初次分配时形成的分配格局;后者使高、低收入者负担相同比例的税额,对初次分配格局影响不大。由此看来,适用累进税率比适用比例税率更符合税收纵向公平的要求。但即使如此,美国当代经济分析法学家波斯纳对累进税制也提出批评,认为累进税制会产生一系列严重管理问题。他举例说,对一个第一年赚1万美元、第二年赚10万美元的人和一个两年中每年赚5.5万美元的人来说,依比例税制,两人缴纳总税额是一样的;但依累进税制,第一个人就要比第二个人缴纳更多的税款。所以波斯纳认为,如果我们“将比例税制(这可能会比累进税鼓励更多的生产活动,同时管理成本也较节约)和向低收入团体提供转移支付相结合,可能会使最贫困的人受益。”

基于以上原因,各国个人所得税均普遍坚持“累进税制度”,其目的就在于收入多者多纳税,收入少者少纳税,体现税收的纵向公平原则。今年我国个人所得税税法修正计划适当提高免征额,其现实意义就在于适当降低了低收入者税收负担,进一步体现税收的纵向公平。